前沿 | 秦前红 张演锋：论监察法的法典化
论监察法的法典化
作者：秦前红，武汉大学法学院教授、博士生导师、教育部“长江学者奖励计划”特聘教授; 张演锋，武汉大学法学院博士研究生。
来源：《江苏行政学院学报》2022年第4期。
摘要：当前监察立法呈现“分散化”、“粗放化”的特征，并产生了法外规范膨胀、体系化程度不足、立法资源浪费等问题。监察法法典化是克服当下监察立法困境的科学方案。监察法法典化在实现监察法规范的体系化、完备化，促进法秩序统一，节约立法资源，进一步推进监察活动法治化等方面发挥着重要作用。当下，监察法的法典化已经具备较为充分的价值基础、规范基础与现实条件，具有可能性。监察法典的编纂可按照“总则—分则”模式确立基本框架，并注重监察法典的体系性，适度开放性，以及人权保障底色。
关键词：监察法；法典化；体系化；完备化；法治化
以《民法典》为契机，我国正进入“法典时代”。习近平总书记指出：“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”“法典”作为立法的高级形态，是“法治中国”建设的重要任务，《法治中国建设规划（2020—2025年）》中即指出：“对某一领域有多部法律的，条件成熟时进行法典编纂。”按照全国人大常委会2021年度的立法工作计划，继《民法典》之后要启动“环境法典”“教育法典”、“行政基本法典”的编纂工作。在深化监察体制改革的背景之下，有必要借鉴我国法典编纂的成就与经验，反思监察立法现状，对监察法法典化的前景进行审视。本文认为，我国需要制定一部《监察法典》以推进监察法治建设。那么，为什么要提倡监察法法典化？这一主张是否有必要？又是否有可能？若有，监察法的法典化进路应当如何展开？以上是本文要回答的核心问题。
一、监察立法现状的反思与法典化进路的提出
当前，我国监察立法存在“分散化”“粗放化”两大特征。监察立法的分散化是延续了我国大部分部门法的分散立法模式，表现为以《监察法》为基本法，随后制定《监察官法》、《政务处分法》等单行法律，以及《监察法实施条例》等监察法规。监察立法的粗放化是由于监察体制改革初期缺乏足够的立法经验，从而采取“宜粗不宜细”的立法策略。随着监察法治实践的不断深入，分散化、粗放化的监察立法之不足逐渐显现。
（一）分散化、粗放化的监察立法之不足
1.法外规范膨胀
监察立法的“粗放化”表现为监察法规范密度不足，诸多规则以及制度安排较为原则，部分内容甚至缺位，而规范密度不足引致“法外规范膨胀”。具体而言：第一，部分重要制度缺乏规范支撑。例如，“监察建议”是监察机关的重要职权，发挥着对监察决定无法触及的内容予以补充、对内部处置明显失当的内容予以纠正、对个案暴露的廉政制度缺陷予以优化的重要作用。无论是《监察法》，还是《监察法实施条例》都对监察建议的启动、签发、监督落实、责任认定等缺乏明确的程序规范。由此，地方实践中先行出台了关于监察建议的规范性文件。
第二，部分规范含糊其词。以技术调查措施为例，在《监察法实施条例》出台前，《监察法》第28条规定：“监察机关调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪，根据需要，经过严格的批准手续，可以采取技术调查措施，按照规定交有关机关执行。”那么，如何定义技术调查措施？有哪些种类？如何理解立法中的“根据需要”、“经过严格的批准手续”、“按照规定”、“有关机关”等不确定性概念，立法上的模糊性导致监察机关在采取技术调查措施时缺乏明确的规范依据，有较大的裁量空间。由此，地方实践亦先行出台关于技术调查措施的规范性文件。
实际上，规范密度不足导致的“法外规范膨胀”现象在法治实践中已司空见惯。在监察体制改革之前，司法实践中就存在“最高人民法院、最高人民检察院、公安部制定了完备性的内部规范，将绝大部分与本部门办理刑事案件相关的程序性事项纳入其中”的情况。自《监察法》颁布以来，中央层面就已经出台《监察机关监督执法工作规定》、《纪检监察机关案件监督管理工作规则》等多部规范性文件。在地方层面，规范性文件更是层出不穷，如《国家监察委员会特约监察员工作办法》出台后，地方各级监察委员会陆续制定相关工作办法。可以预判，即便《监察法实施条例》在一定程度上弥补了《监察法》规范密度不足的问题，但“法外规范膨胀”的现象仍可能无法得到有效抑制，因为《监察法实施条例》亦大量出现“根据需要”、“及时”、“必要时”、“特殊情况”、“按规定”等不确定性概念。
2.体系化程度不足
由于监察立法的粗放化，当监察实践中出现因规范密度不足而产生的法律适用难题时，就不得不寻求单行法、监察法规，甚至是规范性文件对“基本法”的细化、补充或解释，这便形成了“分散立法”的格局。但是，“分散立法”往往以问题为导向，会因为立法时间、立法条件、立法目的、立法标准、立法部门的差异而导致基本法、单行法、监察法规之间的不协调、不一致。更令人担忧的是，实践中监察机关偏好以规范性文件解决立法上的困境，而规范性文件的制定较为简易，变动更为频繁，最终导致监察法规范的体系化程度不足，并具体表现为：
第一，监察法规范的碎片化，即同一制度被分散地规定到不同的法规范之中，甚至是规范性文件之中，如关于监察管辖的规定分散于《监察法》、《监察法实施条例》、《国家监察委员会管辖规定（试行）》之中；关于监察证据的规定分散于《监察法》、《监察法实施条例》、《国家监察委员会移送最高人民检察院职务犯罪案件证据收集审查基本要求与案件材料移送清单》（以下简称《移送清单》）之中。
第二，监察法规范之间的矛盾与冲突。法规范在形式上的逻辑自洽与互不冲突是法治所追求的形式理性价值。但是，分散化的监察立法弱化了监察法规范的形式理性。例如，关于职务犯罪案件的证据类型被同时规定在《监察法》第33条、《监察法实施条例》第59条以及《移送清单》之中。而《移送清单》与《监察法》、《监察法实施条例》没有保持一致，《移送清单》上增加了“调取、查封、扣押清单”这一并非独立的证据类型。发挥证明案件事实功能的是调取、查封、扣押之物，并非记录证据种类的清单，如此规定就可能产生法规范适用上的不确定性。
第三，监察法规范与整体法秩序之间的矛盾与冲突。法秩序的统一是现代法治国家的基本要求，意味着中国特色社会主义法律体系内部的相互协调。但是，分散化的监察立法模式会破坏法秩序的统一性，如当前监察立法与刑事诉讼法之间就存在不协调之处。对照《监察法》第29条与《刑事诉讼法》第155条后发现，两法在通缉对象上存在差异。《监察法》上所规定的通缉对象包括了“严重职务违法”与“职务犯罪”两类，而《刑事诉讼法》中所规定的通缉对象是“犯罪嫌疑人”，并且需要满足“应当逮捕”与“在逃”两项条件。可见，监察法规范对通缉对象作了立法上的扩充，从而可能对法秩序的统一产生影响。同时，两法在“通缉决定权”上亦存在差异。按照《监察法》之规定，通缉决定权由监察机关掌握，而按照《刑事诉讼法》之规定，通缉决定权则由公安机关掌握，如此差异亦可能影响法秩序的统一。
3.立法资源浪费
立法是耗费社会资源的活动，而社会资源是有限的。以问题为导向的分散化立法以及预留过大裁量空间的粗放化立法由于缺乏规划性与明确性，会面临新法频繁制定与旧法频繁修改的困境。如前所述，当监察法规范之中的矛盾与漏洞逐渐增加，为了应对可能产生的法律适用困境，需要通过不断地补充或修改相关单行法、监察法规，甚至是规范性文件予以协调。如此循环，必然会耗费大量的立法资源。例如，环境立法正是由于缺乏系统的立法规划与立法思路，导致多部生态环境保护单行法被不断修改，浪费了大量的立法资源。此外，监察立法中的不必要重复亦是缺乏统一立法思路所致。立法上的不必要重复不仅会导致监察法规范臃肿，也会浪费宝贵的立法资源，如当前《监察法》与《监察法实施条例》、监察规范性文件之间均存在诸多不必要重复。
（二）监察法法典化的提出及其意义
面对粗放化、分散化的监察立法模式之不足，唯有转变监察立法模式才能有效化解困境，可以尝试通过以追求体系性、完备性为目标的法典化进路来调适粗放化、分散化的监察立法模式。具体而言，编纂监察法典有如下意义：
第一，实现监察法规范的体系化以及整体法秩序的统一。“法典的最高功能是助力于实现法律秩序的体系建构”，“通过法典有助于克服混乱性、不确定性、矛盾性，并通过一致的规则、概念和制度产生合理性和连贯性”。可见，监察法典的编纂能够产生“体系效益”，从而将碎片化、庞大的监察法规范群按照符合监察法任务与特征的逻辑整合为和谐统一的监察法规范体系。一方面，法典编纂以体系化为导向，而非以问题为导向，因而具有统一的立法思路。同时，依托法典编纂的过程，亦能对现行法规范中冲突的部分或过时的部分进行系统性的修正与清理。另一方面，法典强调法规范的稳定性，不会轻易允许立法活动（如修法、废法）对法律体系产生影响。综上，监察法的法典化可以最大限度地减少规范之间的矛盾与冲突。
第二，促进监察法规范不断完善。如前所述，当下监察立法的明确性不足，立法缺口明显。监察法典的编纂正是契机，在监察法典的编纂过程中对监察立法的缺口进行填补，使监察立法向精细化方向发展。因为，法典化以“完备性”为追求，要求相关领域的法律规则尽可能全面涵盖。这意味着法典编纂的过程是制定新法的过程，从而填补立法缺口。另外，法典化也指向了法规范的现代化发展，而精细化是法律进化的必然趋势，这就意味着法规范的内涵在法典化的作用下会更加明确，规范密度不断增强。
第三，节约立法资源。首先，法典化进路有系统的立法规划，属于整全性立法，能够有效避免无序立法、低效立法、冲突立法、重复立法。其次，监察法作为公法，重点在于对监察权力的授权与约束，从而使监察权在法治轨道上运作，因此相关规则必须通过成文法予以明确。而面对监察立法的缺口，过去分步骤、长周期的立法模式显然已经无法满足现实需求，目前恰恰需要集成式立法，一揽子解决制度建构的问题。因此，以法典编纂为契机，通过集成式立法全面满足实践中的立法需求，一揽子解决问题。这不仅可以节约立法资源，亦可以更快速地解决实践问题，符合现实需求。最后，监察法法典化能够确保不同部门法法典化进程的同频共振。法典化是对法的稳定性的追求，若相关部门法实现了法典化而监察法没有同步法典化，就会增加后续监察法法典化的难度与被动性，相关部门法典也会出现为了平衡腐败治理的特殊性与整体法秩序的统一而被迫修改的情形，导致立法资源浪费。
第四，进一步推进监察活动法治化。法治是制约公权力的根本方式。过去纪委反腐实践中所遭遇的合法性质疑正是《监察法》出台的驱动力，在法治轨道上推进反腐败工作是监察体制改革的关键目标。监察法法典化的“倒逼效应”正是进一步推进监察活动法治化的契机。首先，可以期待监察法典在整合党规与国法中监察活动的相关规范之后，实现内部规范外部化，扭转监察活动的封闭性问题。其次，可以期待通过监察法典的编纂使法律规范不断完善、规范密度不断增强，从而限缩监察权的裁量空间以及法外规范的生长空间，实现对监察权的有效约束。最后，可以期待通过监察法典实现监察法规范的体系化，从而避免监察活动出现自相矛盾的情形，保证监察权运作秩序的和谐统一。
二、监察法法典化的基本条件检视
在明确监察法法典化的现实意义与法理依据之后，需要进一步思考监察法法典化是否具有可能性。申言之，当下是否具备推进监察法法典化的基础条件。
（一）监察法典的价值自足性
当下倡导法典化的部门法均有独立的价值追求，如《民法典》以自由平等为价值追求，“环境法典”则以可持续发展为价值追求。可见，价值上的自足性是法典化的前提。对于监察法而言，其以“权力监督”为独立的价值追求，具备法典化的价值基础。在监察体制改革前，权力监督的任务分别隶属于纪律检查机关、行政监察机关、检察机关。“监督权”尚不具备独立性，从属于既定的“主权力”，纪律监督从属于纪检权，行政监察权从属于行政权，检察监督权从属于检察权。它们之间相互独立，分别发挥监督作用，但出现“同体监督乏力、异体监督缺失、党纪国法断层、监察资源分散、对象难以周延”等困境，无法形成腐败治理合力。在监察体制改革之后，纪检、行政、检察三机关的监督权实现整合，形成具有独立地位的以“权力监督”为任务的“监察权”。正如《监察法》第1条将立法目的定位为“加强对所有行使公权力的公职人员的监督”，《监察法》第3条将监察机关定位为“行使国家监察职能的专责机关”。监察委员会行使监察权，可以同时对违纪行为、职务违法行为、职务犯罪行为进行监督、调查与处置，从而推进腐败治理的有效性与连贯性。同时，监察体制改革强调“实现国家监察全面覆盖”，亦能填补过去“分散监督”模式下出现的监督“真空区”。
（二）监察法法典化的规范基础具备
“判断某一领域法律是否到了法典化的恰当时机，最为直观的依据便是作为法典编纂规范来源的相关法律是否初具规模、初成体系。”监察法领域的法律规范体量与民法、教育法、环境法等部门法相较而言有所差距，但这并不意味着当前不具备支撑监察法法典化的规范基础。并且，也并非要等待所有监察领域的法律法规都尽善尽美才能制定法典，1910年法国劳动法典就是例证。当下，监察法律规范、监察机关内部的规范性文件、与监察活动相关的党内法规或党内规范性文件等已经初具规模、初成体系，初步构筑了监察活动的基本规范依据。
首先，从监察立法的进度来看，《监察法》作为“基本法”，构造了监察法规范体系的基本秩序。随后出台的《政务处分法》、《监察官法》、《监察法实施条例》等法律法规进一步发展了监察法规范体系，弥补了《监察法》中的诸多不足。
其次，监察机关在实践中也出台了诸多规范性文件，它们实际上构成监察机关工作的内部秩序，在实践中发挥着重要的指引作用。例如，《监察法实施条例》中关于管辖的规定就是吸收了《国家监察委员会管辖规定（试行）》中的部分内容。可见，在法典编纂过程中，规范性文件发挥着重要的支撑作用，使监察法典更具操作性。
最后，受纪检监察合署办公体制影响，关于纪检监察活动的党内法规以及党内规范性文件亦可作为监察法法典化的规范基础，对监察法典编纂起到重要的借鉴作用。例如，《监察法》第36条建构了“各部门相互协调、相互制约”的监察工作机制，但内容较为原则。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第11条、第12条对这一工作机制进行细化，起到了实际上的制度建构功能。当然，由于本文提倡实质法典化，并非将党内法规或党内规范性文件直接进行汇编，而是经过调适与整合，使党内法规或党内规范性文件对国家法体系秩序发挥好正向影响。
（三）监察法法典化的现实条件充分
第一，体制条件适配。既有研究指出，行政法领域难以推进法典化的理由之一在于行政体制存在条块分割的格局。因此，异质性的单行立法能够更灵活、更有效地帮助行政机关解决实际问题。同样，有研究指出，德国环境法典编纂失败的原因之一就在于联邦与州之间存在纵向利益冲突，以及联邦部门之间存在横向利益冲突。不同的是，我国监察体制的特征是“上命下从”的“一体化”体制，能够提升监察资源配置的合理性，提高监察效能，实现上级监察机关对下级监察机关的有效监督，防止监察权滥用。同时，在纪监合署办公的体制逻辑下，受执政党纪律检查体制改革要求强化上级纪委对下级纪委领导的影响，监察机关内部的上下级间领导关系实际上要强于行政机关、检察机关。监察体制这一特征决定了“各级监察机关自身是一个不可分割的整体”，在一定程度上具备了克服“条块分割”、“地方化”等问题的体制条件，能够避免因利益冲突而阻碍法典化进程的情形出现。
第二，立法经验充足。若对比先后出台的《监察法》、《政务处分法》、《监察官法》，能够发现监察领域的立法技术不断成熟，这为监察法法典化奠定经验基础。当然，更为重要的是《民法典》的成功编纂为监察法法典化提供了可资转换的立法经验，如《民法典》编纂中提出的“总—分”式体例结构为监察法典的体例结构设计提供重要借鉴。此外，“环境法典”、“教育法典”、“劳动法典”等部门法法典化的理论研究亦提供了重要指引，如“环境法典”倡导以“法典+单行法”的双法源格局实现框架性的法典编纂，这为监察法典应对体系性与开放性之间的矛盾提供了新的思路。
第三，实践探索丰富。一方面，诸多典型的监察案例为监察法典的编纂提供可资利用的经验素材。如中央纪委与国家监委先后发布两批“执纪执法指导性案例”，它们直指纪检监察实践中腐败行为的定性量纪、纪法条规适用等问题，在助力监察法规范精细化方面发挥着重要作用。另一方面，实践中诸多“地方智慧”亦可资利用。例如，虽然法律规范层面缺乏检察机关提前介入监察调查活动的统一规则，但实践中亦有不少地方监察机关与检察机关联合制定规范性文件，这为监察法典中的相关制度设计提供启发。
三、监察法法典化的核心要求与基本框架
前文已论述了监察法法典化的必要性与可能性，从而证明了“监察法应当实现法典化”这一命题。在此基础上，需要进一步明确“监察法如何实现法典化”，这其中包含两个核心议题：其一，监察法典的编纂需要遵循哪些核心要求？其二，监察法典的基本框架应当如何设计？
（一）监察法典的体系性要求
法典编纂的意义在于实现法规范体系化，这意味着体系性是法典编纂的基本要求。法典编纂的体系性主要从两个方面考量：一是监察法典本身的体系性考量，二是整体法秩序的体系性考量。
监察法典本身的体系性主要涉及四个方面：一是“内容全面性”，即要求监察法典应当全面涵盖其所要调整的内容。二是“形式一致性”，即要求监察法典的编纂应当注重相同概念、规则、制度之间的一致性，以及不同概念、规则、制度之间的协调性，避免前后矛盾与重复。三是“内在一致性”，即要求监察法典中各项基本原则之间保持动态协调。四是“逻辑自足性”，即要求监察法典中的概念、规则、制度是按照逻辑编排，从而使监察法典形成一个连贯的、逻辑自洽的整体。
监察法典还须与整体法秩序保持协调。一方面，要确保监察法典与相关部门法以及党内法规协调，注重不同规范对监察法典可能产生的投射与约束效应，这亦是对当下“法法衔接”、“纪法贯通”要求的立法回应。另一方面，要确保监察法典与多线程改革之间的适配性，尤其要处理好“监察体制改革”与“以审判为中心”改革之间的关系。根据司法最终原则的法理以及《监察法》第33条的规范目的，监察法典也应当按照“以审判为中心”的司法规律进行建构。因此，如何转变当前监察立法的职能化思路，重视审判权对监察权的有效制约，防止“监察中心主义（调查中心主义）”的出现，是监察法典需要直面的问题。
（二）监察法典的开放性控制
若不保持监察法典的开放性，将可能导致监察法典僵化，监察法规范无法适应以及推动社会发展，从而出现“解法典化”危机。因此，监察法典的建构应当在体系性与开放性之间寻求平衡。当然，法律规则应当保持稳定是公认的法治原则之一。监察法典是规范监察活动基本秩序的法律，也应当具有相对稳定性。这意味着监察法典不可能完全与社会变迁保持同步，监察法典的开放性应当保持限度。
首先，监察法典中的制度设计必须选择具有稳定性、完整性、有经验基础的制度。如果监察法典经常变动，法典的体系性将被破坏。例如，由于国际局势多变以及涉及的职能部门众多，关于“国际反腐败合作”的监察法规范存在较大变动的可能，不宜全面纳入监察法典。
其次，需要通过程序规则来控制监察法典的变动，即在监察法典中明确法典修正的条件、方式、程序。在修正条件方面，应当确保修正行为不会引发监察法典的体系变动。监察法典的修正可以采取两种方式：一是以修正案的方式对监察法典进行审慎的局部修改，如刑法典的修正便是以修正案的方式进行，从而维护了刑法体系的稳定性。二是允许适量的单行法存在，从而发挥单行法细化、补充法典的作用，如环境法领域所提倡的“适度法典化”的核心要义便是建构“法典+单行法”的双法源格局。但是，考虑到单行法对法典秩序可能产生的不利影响，单行法的出台必须符合合法性（不得与法典相抵触，且须保持价值一致性）与必要性（属于法典尚未涉及的内容）。并且，单行法与法典的关系在法理上应当认定为“基本法”与“普通法”的关系，从而维护法典的权威性与稳定性。此外，监察法规、规范性文件等应当按照更加严格的合法性与必要性标准进行控制，并建立人大主导的监察法规、规范性文件的备案审查机制，以确保监察法规、规范性文件与监察法典之间的协调性。
（三）监察法典的人权保障底色
监察法虽然以“控制腐败犯罪”为任务，但仍然会涉及“控制犯罪”（发现真实）与“人权保障”两种价值之间的内在张力。有学者指出：“当前反腐败行动在发现实质真实和保障人权两大价值取向方面，更侧重于发现实质真实。”但是，从“控制犯罪”到“人权保障”的价值导向更迭是世界各国反腐败制度发展的趋势。“控制犯罪”的同时不能突破“人权保障”的底线，这是监察法典建构时应当遵循的法理。具体而言，监察法典的人权保障底色可以理解为三个方面：
第一，贯彻“正当程序原则”。“正当程序”是人权保障的重要指向。因此，监察法典编纂的重要任务之一是通过正当程序原则检视当下监察法规范并进行适度调适。需要注意的是，法律程序的有无与“正当程序”并不能画等号。例如，虽然监察法及其实施条例对留置措施有严格的程序设定，但当前仍然存在留置适用范围宽泛、留置对象的程序性权利缺失等问题，而留置属于典型的限制人身自由的监察调查措施，因此需要进一步按照正当程序原则进行立法调适。对于留置范围宽泛的问题，按照正当程序原则就是要贯彻“程序分离”理念，区分“严重职务违法”与“职务犯罪”的留置程序。因为“分化”与“独立”是程序的灵魂，“同一主体享有多项不同性质的权力时，应当贯彻程序分离原则”。对于程序性权利缺失的问题，虽然监察调查活动有一套独立的法理逻辑支撑，但“留置措施的对象是涉嫌职务犯罪的犯罪嫌疑人，留置期间的证据将来要纳入刑事审判来检验，从实践来看无法将留置措施和刑事司法相割裂”。因此，刑事诉讼法上的无罪推定、不受任意逮捕拘禁、不受任意搜查和扣押、获得律师帮助权、反对强迫自证其罪等正当程序权利如何安置，如何与监察对象享有的人身权、知情权、财产权、申辩权、申诉权以及申请复审复核权等法定权利相衔接，是监察法典建构时需要考虑的重点问题。
第二，贯彻“明确性原则”。明确性原则是人权保障的重要体现。立法是明确性原则落实的首要方式。回顾我国立法史，事关公民重大权益的立法往往都会向明确化、精细化方向发展，《刑事诉讼法》的历次修订便是较好的例证。而在当前的监察立法中，以留置规范为例，关于留置场所的具体指向始终不明，实践中出现的留置场所包括“党政教育基地”、“党风廉政建设教育基地”、“看守所留置区”等。留置属于限制公民人身自由的强制措施，因此留置场所的设置及其监管应当有明确的规定，否则不明确的监察法规范就会为监察机关恣意侵犯公民的基本权利（如自由）提供规范依据。因此，监察法典的建构过程中应当尽可能地避免出现不确定性与模糊性的规范，从而细化与分化监察权，约束监察权的裁量空间，使公民基本权利得到保障。
第三，建构对公权力的有效监督与制约机制是实现人权保障的重要方式，否则公权力存在滥用的风险，进而对人权产生不利影响。但是，当前监察立法中关于制约与监督监察权的制度设计尚显粗糙，如监察信息公开的阙如导致社会性监督缺位，人大监督存在滞后性，检察机关对监察机关的制约存在局限性等，这些是监察法典建构中需要予以回应的难题。
（四）监察法典的基本框架
欧陆国家的法典体例通常采用“总—分”结构。在我国法典编纂实践中，《民法典》就是依照这一体例结构。同样，在“环境法典”、“教育法典”、“劳动法典”、“行政法典”的研究中，学者们也都提倡借鉴这一体例结构。因此，监察法典的基本框架也适宜采取“总—分”结构。总则部分主要是将各分则中具有共性的法律概念、法律原则、法律关系、法律行为等通过“提取公因式”的方式进行提炼，形成具有普适性与引领性的总则规范，再按照一定的逻辑顺序进行编排。为了节约立法资源以及实现法典与现行监察法秩序的有效衔接，总则部分可以借鉴当前《监察法》的基本框架，并补充被调查人的权利与义务、监察行为的效力要件、被调查人的救济、法法衔接等方面的内容。分则部分则可以采取“吸收”、“借鉴”、“填补”、“拆分”等方式进行编纂。在内容设计上，分则部分可以围绕“组织编”、“活动编”、“监督编”、“救济编”展开，从而建构完整的监察法规范体系。
监察法典的编纂步骤可以采取“两步走”策略：第一步是制定“总则”，第二步是制定“分则”并同时与总则合并，形成《监察法典》。这与《民法典》所采取的“两步走”策略有明显差别。《民法典》编纂采取的是“先分后合”的渐进式立法，这一模式周期长、成本高，难以及时、高效地解决监察实践困境。因此，监察法典分则的制定应当“一步到位”，才更加契合现实诉求。正如张文显教授提出：“未来我国的法典化实践可以探索构建集成式法典……立法者通过大规模、整体性和集成化的方式‘从无到有’‘一步到位’地创建大批量、组合性、成系列的众多法律，并且将这些法律集成为一部具有体系性、融贯性法典的模式。”监察法典可以归类为“集成式法典”。